Số 18 - Quan hệ đối ngoại của Hồng Kông trước và sau tháng 7 năm 1997

Quan hệ đối ngoại của Hồng Kông trước và sau tháng 7 năm 1997

Tác giả: Hoàng Hà Thu.

Tháng 7/1997, Hồng Kông - mảnh đất thuộc địa cuối cùng của Vương quốc Anh ở châu A' sẽ chính thức quy thuộc chủ quyền của Cộng hoà nhân dân Trung Hoa. Dư luận quốc tế và khu vực đang chăm chú theo dõi những biến đổi về các mặt chính trị, kinh tế, quân sự v.v... trước và sau khi Trung Quốc thu hồi Hồng Kông, trong đó mối quan hệ đối ngoại của Hồng Kông sau tháng 7/1997 là một chủ đề lớn thu hút nhiều sự chú ý của cộng đồng thế giới. Bài viết này xin đề cập một số nét về quan hệ đối ngoại của Hồng Kông trước và sau thời điểm chuyển giao chủ quyền Hồng Kông: ngày 1 tháng 7 năm 1997.

I. Quan hệ đối ngoại của Hồng Kông trước tháng 7 năm 1997:

Sau cuộc chiến tranh Nha phiến giữa Anh và nhà Thanh (năm 1840), Hồng Kông bị quân Anh chiếm đóng. Tiếp đó dưới sức ép của Anh, triều đình nhà Thanh buộc phải ký kết với chính quyền Anh 3 điều ước bất bình đẳng. Đó là "Điều ước Nam Kinh" (năm 1842) "Điều ước Bắc Kinh" (năm 1860) và "Điều ước Cửu Long" (năm 1898).

"Điều ước Nam Kinh" ký kết ngày 29/8/1842 chính thức cắt nhượng Hồng Kông cho Vương quốc Anh. Ngày 5/4/1843, Nữ hoàng Anh ký sắc lệnh quy định đảo Hồng Kông là thuộc địa của Anh. Từ đó, Hồng Kông do Anh cai quản theo "Điều lệ thuộc địa" của Anh(1).

"Điều ước Bắc Kinh" (năm 1860) qui định "khu vực Cửu Long cũng thuộc địa giới Hồng Kông và trực thuộc Vương quốc Anh quản lý. Đến "Điều ước Cửu Long" ký kết ngày 9/6/1898 quy định toàn bộ bán đảo Cửu Long, hơn 40 đảo lớn nhỏ gần Hồng Kông và hai vịnh Đại Bàng, Thâm Quyến thuộc chủ quyền quản hạt của Anh trong 99 năm (1898 - 1997).

Trong 155 năm qua, do Hồng Kông là thuộc địa của Anh, theo luật pháp Anh quy định, Hồng Kông không có thẩm quyền trong quan hệ đối ngoại; cũng không được độc lập ký kết các điều ước quốc tế hoặc tham gia các tổ chức quốc tế mà do Chính phủ Anh toàn quyền phụ trách. Nhưng sau khi kết thúc Chiến tranh thế giới lần thứ hai, kinh tế Hồng Kông phát triển nhanh đòi hỏi phải có mối quan hệ kinh tế đối ngoại với bên ngoài, do đó Chính phủ Anh đã áp dụng một số biện pháp linh hoạt cho phép Hồng Kông trực tiếp hoặc gián tiếp tham gia với mức độ nhất định một số tổ chức quốc tế hoặc ký kết một số điều ước quốc tế.

1. Hồng Kông với các điều ước quốc tế:

Quan hệ giữa Hồng Kông với các điều ước quốc tế trong mấy chục năm qua có thể chia thành 4 loại sau:

Một là: Các điều ước quốc tế ký kết tại Anh hoặc Anh tham gia ký kết trong đó có điều khoản quy định mở rộng áp dụng cho Hồng Kông hoặc áp dụng cho các khu vực thuộc địa của Anh nói chung. Ví dụ: "Công ước về quyền quản hạt dân sự xung quanh việc va chạm vận tải trên biển" (International Convention on Certain Rules concerning Civil jurisdiction in Matters of collision) ký kết năm 1952 khi được Chính phủ Anh phê chuẩn đã quy định rõ áp dụng cho cả Hồng Kông.

Hai là: Sau khi Chính phủ Anh thoả thuận với Chính quyền Hồng Kông, Chính phủ Anh ra tuyên bố về phạm vi điều ước quốc tế mà Anh tham gia ký kết áp dụng cho cả Hồng Kông. Ví dụ: Năm 1972 Anh tham gia ký kết "Công ước miễn trừ giữa các nước Châu Âu" (European Convention on State Immunity). Ngày 3/7/1979, Chính phủ Anh tuyên bố công ước này áp dụng cho cả Hồng Kông.

Ba là: Cục Lập pháp của Hồng Kông căn cứ vào pháp luật nước Anh hoặc các công ước quốc tế liên quan hoặc do Viện khu mật của Anh lệnh cho chính quyền Hồng Kông dựa vào pháp luật nước Anh xem xét điều ước quốc tế nào có thể áp dụng cho Hồng Kông. Đây là hình thức phổ biến nhất cho Hồng Kông tham dự các điều ước quốc tế. Ví dụ "Công ước Viên về quan hệ Lãnh sự" ký kết năm 1963 (Viena Convention on Consular Relations); đến năm 1968 quốc hội Anh đặt ra "Luật quan hệ lãnh sự" thực hiện trong nước Anh, tiếp theo Chính quyền Hồng Kông căn cứ vào luật đó đặt ra "Điều lệ quan hệ lãnh sự". Từ đó "Công ước Viên về quan hệ lãnh sự" được thực hiện ở Hồng Kông.

Bốn là: Chính quyền Hồng Kông thông qua các kênh riêng của Anh để tham gia các điều ước đa phương hoặc song phương. Ví dụ gần đây, chính phủ Anh ban bố một số điều lệnh hành chính hoặc điều luật dân chủ, nhân quyền, báo chí đều áp dụng cho Hồng Kông.

Với 4 hình thức trên, các điều ước quốc tế quan trọng về mọi lĩnh vực đều được thực hiện ở Hồng Kông. Theo con số thống kê của Trung Quốc, đến năm 1990 có 480 điều ước đa phương hoặc song phương có Anh tham gia ký kết đều được thực hiện ở Hồng Kông, trong đó có 306 điều ước đa phương, 55 điều ước lao động quốc tế và hơn 100 điều ước song phương(2).

2. Hồng Kông với các tổ chức quốc tế:

Do Hồng Kông không phải là quốc gia độc lập, nên việc tham gia các tổ chức quốc tế bị hạn chế nhiều và thiên về các tổ chức quốc tế có tính chất thương mại. Hoạt động đối ngoại này của Hồng Kông có thể chia thành 4 loại sau:

Một là: Hồng Kông tham gia một số tổ chức quốc tế với tư cách hội viên chính thức. Ví dụ: Tổ chức Ngân hàng phát triển Châu A' (ADB), Hội nghị hợp tác kinh tế Châu A' - Thái Bình Dương (APEC), Tổ chức khí tượng thế giới (WMO).

Hai là: Tham gia với tư cách Phó hội viên một số tổ chức quốc tế như: Uỷ ban kinh tế xã hội khu vực Châu A' - Thái Bình Dương (ESCAP), và tổ chức công việc biển quốc tế (IMO).

Ba là: Tham gia với tư cách Quan sát viên. Ví dụ: Liên minh bưu chính khu vực Châu A' - Thái Bình Dương (APPU).

Bốn là: Tham gia các tổ chức quốc tế dành cho các thành viên của Uỷ ban kinh tế Châu A' và Viễn Đông (ECAFE). Ví dụ: năm 1963 Hồng Kông tham gia tổ chức sức sản xuất Châu A' (APO).

Trong quá trình tham gia các tổ chức trên, do Hồng Kông không phải là quốc gia độc lập nên chỉ được phép phát biểu ý kiến về vấn đề của Hồng Kông và không có quyền biểu quyết hoặc bỏ phiếu. Nói chung, trong đa số các hoạt động quốc tế, Hồng Kông thường tham gia dưới danh nghĩa trong khối liên hiệp Anh hoặc tham dự cùng với đại biểu của Anh.

3. Hồng Kông và việc trao đổi cơ quan đại diện giữa Hồng Kông với các nước liên quan.

Một hoạt động đối ngoại quan trọng của Hồng Kông là trao đổi cơ quan đại diện với các nước trên thế giới và khu vực.

Trước hết Hồng Kông là thuộc địa của Anh nên hơn 10 nước trong khối liên hiệp Anh đều đặt cơ quan lãnh sự tại Hồng Kông.

Hai là, Các nước có quan hệ ngoại giao với Anh (lập Đại sứ quán tại Luân Đôn) thường mở cơ quan Tổng lãnh sự quán tại Hồng Kông để giải quyết các vấn đề liên quan như vấn đề kiều dân, thương mại, kinh tế... Hiện có hơn 70 Tổng lãnh sự quán các nước tại Hồng Kông.

Ngoài ra, chính quyền Hồng Kông cũng lập Phòng đại diện tại Luân Đôn, Giơnevơ, Washington, New York, Brucxen để xử lý các vấn đề thương vụ, kinh tế, dân di tản... liên quan tới lợi ích của Hồng Kông.

Hoạt động đối ngoại của Hồng Kông trong lĩnh vực này có 2 đặc điểm: 1/ Hồng Kông không có quyền độc lập xử lý các công việc có tính chất quốc gia. Cơ quan đại diện của nước ngoài ở Hồng Kông hoặc cơ quan đại diện của Hồng Kông ở nước ngoài đều phải thông qua chính phủ Anh phê chuẩn, giám sát thực hiện.2/ Cơ quan đại diện nước ngoài tại Hồng Kông hoặc cơ quan đại diện của Hồng Kông ở nước ngoài đều chỉ có tính chất hỗ trợ quan hệ kinh tế mậu dịch giữa Hồng Kông và các nước liên quan chứ không phải là cơ quan ngoại giao độc lập. Nói cách khác, các hoạt động đối ngoại của Hồng Kông đều phải thông qua chính phủ Anh trực tiếp hoặc gián tiếp điều hành giải quyết.

Thực tế hơn nửa thế kỷ qua cho thấy, tuy xuất hiện trên quốc tế với thân phận là thuộc địa của Anh chứ không phải là một quốc gia độc lập, nhưng địa vị của Hồng Kông có nhiều nét hơn hẳn các khu vực lãnh thổ khác trên thế giới. Nguyên nhân chủ yếu là do Hồng Kông nằm ở vị trí cửa ngõ giao thông của khu vực Châu A' - Thái Bình Dương và phát triển kinh tế với tốc độ nhanh ; đồng thời do chính phủ Anh áp dụng chính sách và các bước đi linh hoạt đối với hoạt động đối ngoại của Hồng Kông, giúp cho Hồng Kông được hưởng quy chế của một thực thể kinh tế trong khối Liên hiệp Anh, có quyền tự trị nhất định về hoạt động đối ngoại, trở thành một thành viên không chính thức của hệ thống kinh tế TBCN, được xã hội quốc tế dành cho một vị trí đặc biệt trong quan hệ luật pháp quốc tế. Đây chính là điều khiến Trung Quốc và Anh tốn phí nhiều thời gian, giấy mực trong quá trình đàm phán xung quanh việc bàn giao chủ quyền đối với Hồng Kông.

II. Quan hệ đối ngoại của Hồng Kông sau năm 1997:

Sau khi Trung Quốc và Anh ký kết tuyên bố chung năm 1984 tại Bắc Kinh về việc Anh trao trả chủ quyền Hồng Kông cho Trung Quốc, đến năm 1990, Quốc hội Trung Quốc đã thông qua Bộ "Luật cơ bản về khu vực hành chính đặc biệt Hồng Kông của nước Cộng hoà nhân dân Trung Hoa" (gọi tắt là "Luật cơ bản"), trong đó dành nhiều điều khoản quy định về hoạt động đối ngoại của Hồng Kông sau năm 1997 trên cơ sở kết hợp giữa luật pháp Trung Quốc và luật quốc tế đang thực thi tại Hồng Kông. Mục đích lập pháp chủ yếu của "Luật cơ bản" là "xác định chủ quyền quy thuộc của Hồng Kông để Trung Quốc quản lý về chính trị, đồng thời duy trì sự phồn vinh, ổn định của Hồng Kông, tiếp tục thu hoạch lợi ích kinh tế"(3) . Căn cứ vào nội dung của "Luật cơ bản", Trung Quốc đã kế thừa và sửa đổi quyền hạn đối ngoại của Hồng Kông như sau:

1. Quyền hạn của đặc khu Hồng Kông đối với các hiệp định quốc tế:

"Luật cơ bản" quy định rõ đặc khu hành chính Hồng Kông là một khu vực hành chính địa phương của Trung Quốc, không có vị trí pháp luật độc lập trong quan hệ đối ngoại. Các quyền hạn đặc thù về quan hệ đối ngoại của Hồng Kông sẽ do chính phủ Trung ương quy định trên cơ sở chủ quyền quốc gia.

Điều 151 của "Luật cơ bản" quy định "Khu vực hành chính đặc biệt Hồng Kông với danh nghĩa "Hồng Kông Trung Quốc" được phép đơn phương duy trì và phát triển quan hệ, ký kết và thực hiện các hiệp nghị với các nước, các khu vực và các tổ chức quốc tế liên quan trong các lĩnh vực kinh tế, mậu dịch, tiền tệ, vận chuyển đường biển, thông tin, du lịch, văn hoá, thể dục thể thao v.v...

Điều đáng lưu ý là trong 480 điều ước đa phương hoặc song phương mà Hồng Kông và Anh cùng tham gia trước năm 1997 thì có một số điều ước Trung Quốc chưa tham gia. Vậy Trung Quốc giải quyết vấn đề kế thừa đó như thế nào ? (4).

Điều 153 của "Luật cơ bản" quy định: "những hiệp định quốc tế mà CHND Trung Hoa chưa tham gia nhưng đã áp dụng ở Hồng Kông thì Hồng Kông vẫn tiếp tục thực hiện". Điều đó có nghĩa là phần lớn điều ước đa phương về các lĩnh vực kinh tế, văn hoá, thông tin, thể thao trong 306 điều ước đa phương áp dụng ở Hồng Kông trước năm 1997 sẽ vẫn được Trung Quốc cho phép Hồng Kông kế thừa sau năm 1997. Tuy vậy sẽ có một số điều ước quốc tế mà Trung Quốc chưa tham gia (mặc dù Hồng Kông đang tham gia) sẽ bị Trung Quốc ngừng áp dụng đối với Hồng Kông. Đó là các điều ước quốc tế liên quan đến vấn đề chủ quyền, chính sách ngoại giao và chính sách quốc phòng. Ví dụ như: "Công ước biển công", "Công ước khu tiếp giáp lãnh hải", "Công ước thềm lục địa" do quốc tế ký kết năm 1958 nhưng Quốc hội Trung Quốc chưa phê chuẩn tham gia, chắc chắn Trung Quốc sẽ không cho phép Hồng Kông tiếp tục tham gia.

Ngoài ra, để duy trì phồn vinh kinh tế của Hồng Kông, Trung Quốc không yêu cầu Hồng Kông phải tuân theo một số hiệp định quốc tế mà Trung Quốc đã tham gia ký kết. Điều 153 của "Luật cơ bản" quy định "Đối với các hiệp định quốc tế mà Trung Quốc đã tham gia ký kết, chính phủ Trung ương sẽ căn cứ tình hình và nhu cầu thực tế của Hồng Kông, sau khi tham khảo ý kiến, chính quyền Hồng Kông sẽ quyết định có áp dụng ở Hồng Kông hay không". Các nhà bình luận quốc tế cho rằng: đây là quyết định khôn khéo của Trung Quốc vì giữa Trung Quốc và Hồng Kông sau năm 1997 tồn tại sự cách biệt khá lớn về xã hội, kinh tế, chế độ pháp luật v.v...

2. Quyền hạn của đặc khu Hồng Kông đối với các tổ chức quốc tế.

Khoản 1 điều 152 của "Luật cơ bản" quy định: "Đối với các tổ chức quốc tế và Hội nghị quốc tế do các quốc gia tham gia có liên quan tới đặc khu hành chính Hồng Kông, thì đặc khu hành chính Hồng Kông có thể cử đại biểu với tư cách là thành viên của đoàn đại biểu CHND Trung Hoa hoặc cử đại biểu tham gia sau khi được chính phủ Trung ương và tổ chức quốc tế hoặc hội nghị quốc tế cho phép". Điều này cho thấy sau năm 1997, Hồng Kông không được phép độc lập tham gia các tổ chức quốc tế hoặc hội nghị quốc tế mà hội viên là các quốc gia.

Khoản 2 điều 152 của "Luật cơ bản" cũng quy định "khu vực hành chính đặc biệt Hồng Kông có thể dùng danh nghĩa "Hồng Kông Trung Quốc" tham gia các tổ chức quốc tế và Hội nghị quốc tế mà hội viên không phải là các quốc gia". Điều này cho thấy, đặc khu hành chính Hồng Kông có quyền tự trị nhất định nhưng phải phục tùng sự thống nhất quốc gia với danh nghĩa "Hồng Kông Trung Quốc".

Khoản 3 điều 152 quy định: "Những tổ chức quốc tế mà Trung Quốc trước đây tham gia và Hồng Kông cũng tham gia với hình thức nào đó thì chính phủ Trung Quốc sẽ áp dụng các biện pháp cần thiết để Hồng Kông được tiếp tục tham gia với tư cách phù hợp".

Khoản 4 điều 152 quy định "Đối với những tổ chức quốc tế mà Trung Quốc chưa tham gia nhưng trước đó Hồng Kông đã tham gia, chính phủ Trung ương sẽ căn cứ theo nhu cầu để Hồng Kông tiếp tục tham gia với hình thức thích hợp".

Tóm lại, sau năm 1997 Trung Quốc căn cứ vào "lợi ích quốc gia" sẽ xem xét lại việc Hồng Kông tham gia các tổ chức quốc tế và hội nghị quốc tế để quyết định Hồng Kông có tiếp tục tham gia không.

3. Quyền hạn của Hồng Kông đối với việc trao đổi cơ quan đại diện với các nước.

Điều 156 của "Luật cơ bản" quy định "đặc khu hành chính Hồng Kông có thể căn cứ vào nhu cầu mở văn phòng kinh tế và mậu dịch chính thức hoặc bán chính thức ở bên ngoài và báo cáo cho chính phủ Trung ương quyết định". Do điều 151 của "Luật cơ bản" cho phép Hồng Kông lấy danh nghĩa "Hồng Kông Trung Quốc" tiếp tục duy trì và phát triển quan hệ độc lập với các nước, các khu vực và các tổ chức quốc tế hữu quan về các lĩnh vực kinh tế, mậu dịch, tiền tệ, vận tải đường biển, thông tin, du lịch, văn hoá, thể dục thể thao v.v.,vì vậy sau năm 1997, về nguyên tắc các cơ quan đại diện của Hồng Kông ở nước ngoài sẽ tiếp tục tồn tại, chỉ sửa tên gọi thành "Hồng Kông Trung Quốc" với chức năng chủ yếu là xử lý các mối quan hệ kinh tế mậu dịch.

Về việc các cơ quan đại diện nước ngoài tại Hồng Kông sẽ tồn tại ra sao ? Điều 157 "Luật cơ bản" quy định: "Những nước có quan hệ ngoại giao chính thức với CHND Trung Hoa, đã đặt cơ quan lãnh sự hoặc các cơ quan đại diện chính thức khác ở Hồng Kông có thể được duy trì. Những nước chưa thiết lập quan hệ ngoại giao với CHND Trung Hoa mà có cơ quan lãnh sự hoặc cơ quan đại diện chính thức ở Hồng Kông, sẽ căn cứ vào tình hình cụ thể tiếp tục duy trì hoặc chuyển thành cơ quan đại diện bán chính thức những nước chưa được CHND Trung Hoa thừa nhận, chỉ được phép lập cơ quan phi chính phủ tại Hồng Kông".

Với quy định này, hiện tồn tại 2 vấn đề:

1/ Trung Quốc sẽ căn cứ vào quan hệ tốt hay xấu với các nước có quan hệ ngoại giao với Trung Quốc để cho phép cơ quan lãnh sự hoặc cơ quan đại diện chính thức, bán chính thức của các nước đó tiếp tục tồn tại ở Hồng Kông hay không hoặc sẽ kèm theo điều kiện đối đẳng. Ví dụ: Trung Quốc đã yêu cầu Nhật Bản muốn duy trì Tổng lãnh sự quán tại Hồng Kông sau 1997 thì phải cho phép Trung Quốc mở thêm một tổng lãnh sự quán tại Nhật Bản theo hình thức đối đẳng.

2/ Các cơ quan đại diện chính thức, bán chính thức tại Hồng Kông của những nước có quan hệ ngoại giao với Đài Loan sẽ đứng trước nguy cơ bị Trung Quốc yêu cầu đóng cửa cơ quan đại diện hoặc chuyển sang cơ quan phi chính phủ. Hiện nay có 13 nước châu Phi, Mỹ La Tinh có quan hệ ngoại giao với Đài Loan đang gặp khó khăn này.

Nhìn chung, xét từ góc độ luật pháp và tập quán quốc tế, việc Trung Quốc thu hồi chủ quyền Hồng Kông đang trở thành hiện thực. Điều này đã được chính phủ Trung Quốc và chính phủ Anh thoả thuận bằng văn bản pháp lý rõ ràng. Phía Trung Quốc cũng sử dụng hệ thống luật pháp hiện hành do quốc hội thông qua bằng "Luật cơ bản" để tiếp quản Hồng Kông với mục đích duy trì sự phồn vinh của Hồng Kông phục vụ cho phát triển kinh tế của Trung Quốc. Riêng trong lĩnh vực đối ngoại của Hồng Kông, quy định của Trung Quốc rất khôn khéo và chặt chẽ. Một mặt Trung Quốc tiếp tục cho phép Hồng Kông duy trì các mối quan hệ đối ngoại với các nước, các khu vực, các tổ chức quốc tế, cả những nơi mà Trung Quốc chưa có quan hệ chính thức với tiền đề khẳng định chủ quyền của Trung Quốc đối với Hồng Kông. Mặt khác, Trung Quốc cũng sử dụng mặt pháp lý trong vấn đề đối ngoại của Hồng Kông xung quanh việc duy trì các cơ quan đại diện của nước ngoài ở Hồng Kông làm một vũ khí gây sức ép chính trị với những nước mà Trung Quốc thấy cần phải gây sức ép. Dư luận thế giới trong và ngoài Hồng Kông đều đang đặt các câu hỏi lớn: Sau khi thu hồi chủ quyền Hồng Kông, liệu Trung Quốc có tôn trọng lời cam kết "duy trì chế độ xã hội chính trị Hồng Kông 50 năm không thay đổi" theo công thức "một quốc gia, hai chế độ" hay sẽ "nới lỏng về kinh tế, thắt chặt về chính trị"? Liệu các đại biểu của Hồng Kông sẽ luôn có tiếng nói chung với đại biểu Trung Quốc trong các diễn đàn quốc tế và khu vực không ? Đó vẫn còn là những ẩn số chưa giải đáp được./.

Tài liệu trích dẫn:

1. "Lý luận và thực tiễn của luật pháp Hồng Kông"- Đống Lập Khôn, NXB Pháp luật, Bắc Kinh. Tr.55.

2. "Lý luận và thực tiễn của luật pháp Hồng Kông"- tr.56.

3. "Nhất quốc lưỡng chế và luật cơ bản đặc khu hành chính Hồng Kông".-Tiêu Uý Vân, NXB Giáo dục Văn hoá, Hồng Kông, 9/1990.

4. "Lý luận và thực tiễn của luật pháp Hồng Kông"-tr.48.