Số 18 - Vai trò nhà nước trong phát triển kinh tế ở các nước Asean

Vai trò nhà nước trong phát triển kinh tế ở các nước Asean

Tác giả: Nguyễn Hữu Cát - Hà Thanh.

Hiệp hội các nước Đông Nam A' (ASEAN) được thành lập đã gần 30 năm (8/8/1967). Từ một tổ chức liên minh kinh tế, chính trị, xã hội lỏng lẻo, ASEAN đã vươn lên thành một khối khá vững chắc với nền kinh tế phát triển, an ninh, chính trị tương đối ổn định. Hiện nay, ASEAN không còn là "diễn đàn khu vực của những nước nghèo thuộc thế giới thứ ba", mà tầm vóc của nó đã vươn ra khỏi khuôn khổ khu vực thu hút sự chú ý của nhiều nước và có tác động không nhỏ trên các diễn đàn chính trị, kinh tế thế giới. Là một nước Đông Nam A' (ĐNA) Việt Nam có nhiều điểm tương đồng về điều kiện địa lý, cội nguồn văn hoá và hoàn cảnh lịch sử với ASEAN. Đặc biệt, sau khi là thành viên thứ bảy của ASEAN (28/7/1995), việc tìm hiểu nguyên nhân phát triển của các nước ASEAN là rất cần thiết và bổ ích đối với Việt Nam. Do khuôn khổ có hạn, bài viết này không đi vào phân tích tất cả các nguyên nhân dẫn đến sự thành công của ASEAN mà chỉ tập trung vào vai trò của Nhà nước trong sự nghiệp phát triển, nhất là về mặt kinh tế.

Sau chiến tranh thế giới hai, mặc dù thời gian cũng như hình thức giành độc lập dân tộc của các nước ASEAN rất khác nhau, nhưng các quốc gia này giống nhau ở chỗ đều rất nghèo (thu nhập bình quân tính theo đầu người chỉ khoảng 50-60 USD), lệ thuộc nước ngoài, đời sống nhân dân còn nhiều khó khăn. Do đó, nguyện vọng chung của Nhà nước các nước này là lãnh đạo đất nước theo con đường độc lập, phát triển về kinh tế, ổn định về chính trị - xã hội. Vai trò của Nhà nước trong phát triển kinh tế của các nước ASEAN được biểu hiện trên hai khía cạnh chủ yếu sau :

1. Nhà nước có vai trò quyết định trong hoạch định chiến lược phát triển kinh tế.

Sở dĩ Nhà nước buộc phải can thiệp vào các hoạt động kinh tế nói chung, hoạch định chiến lược phát triển kinh tế nói riêng vì, sau khi giành độc lập, kinh tế các nước này phụ thuộc rất nhiều vào nước ngoài, các cơ sở kinh tế quốc doanh, tư bản tư nhân trong nước còn yếu, thị trường tiền tệ chưa có... nên chỉ có Nhà nước mới có khả năng đứng ra huy động vốn để đầu tư vào các dự án lớn với thời gian dài, lợi nhuận thấp. Trong thời gian đầu (hai thập niên 50 và 60) các nước ASEAN đều thực hiện chiến lược công nghiệp hoá thay thế nhập khẩu (Imported Subtitution Industralization - viết tắt là ISI). Mục tiêu của chiến lược này nhằm chuyển đổi cơ cấu từ kinh tế nông nghiệp truyền thống sang nền kinh tế công nghiệp và thoát ra khỏi tình trạng lệ thuộc nước ngoài, xây dựng một nền kinh tế tự chủ, tự cường dân tộc. Từ định hướng đúng đắn trên, chính phủ các nước ASEAN đã áp dụng hàng loạt biện pháp như trợ giá nông phẩm, đẩy mạnh thâm canh, nhập khẩu nhiều giống lúa mới năng suất cao, xây dựng hệ thống tưới tiêu, quy định việc bảo vệ nguồn tài nguyên thiên nhiên môi trường, thực hiện các kế hoạch phát triển vùng nông thôn lạc hậu, cải tạo và xây dựng mới hệ thống đường xá, cầu cống, áp dụng chính sách bảo hộ mậu dịch, thuế quan... Sau một thời gian áp dụng chiến lược này, các nước đã đảm bảo được việc cung cấp lương thực cho cả nước, tạo ra thị trường rộng lớn cho nhiều ngành công nghiệp, xuất khẩu được nhiều sản phẩm nông nghiệp (bao gồm cả sản phẩm sơ chế) tạo ra nguồn thu ngoại tệ lớn để đầu tư cho phát triển công nghiệp. Cùng với sự phát triển của nông nghiệp, ngành kinh tế công nghiệp ra đời với cách quản lý hoàn toàn mới mẻ.

Nhưng chiến lược ISI sau một thời gian phát huy tác dụng đã bộc lộ nhiều nhược điểm. Việc tăng cường kiểm soát nhập khẩu để bảo hộ sản xuất công nghiệp trong nước đã làm tăng chi phí sản xuất, chất lượng sản phẩm không cao, trong khi đó sức mua của thị trường nội địa có hạn và hàng không thể xuất khẩu được. Những xí nghiệp quốc doanh với quy mô lớn đạt hiệu quả kinh tế thấp làm giảm tốc độ tăng trưởng nền kinh tế. Do đó dẫn tới hậu quả : lạm phát cao, giá cả tăng vọt, đời sống nhân dân khó khăn, đất nước biệt lập với nền kinh tế bên ngoài. Trong khi đó, cùng thời điểm này nền kinh tế các nước và vùng lãnh thổ khác ở châu á như Đài Loan, Hồng Kông, Nam Triều Tiên, Nhật Bản... tăng trưởng cao bằng xuất khẩu, hoà nhập với kinh tế thế giới. Từ những lý do trên đây các nước ASEAN đã chuyển sang chiến lược công nghiệp hoá hướng ra xuất khẩu EOI (Export Oriented Industrialization). Tuy nhiên, do điều kiện cụ thể mà chiến lược EOI được thực hiện không đều giữa các quốc gia ASEAN. Ví dụ như Singapore do có những khó khăn nhất định như : thời kỳ còn trong Liên bang Malaixia (từ 1963 đến 1965) tuy có 8/12 xí nghiệp trong Liên bang nhưng kỹ thuật sản xuất của các cơ sở này còn thô sơ, sản phẩm giản đơn, chủng loại ít ; mâu thuẫn quyền lợi giữa tư sản gốc Mã Lai và tư sản người Hoa thường nảy sinh; tài nguyên thiên nhiên nghèo nàn, dân số tăng nhanh, tỷ lệ thất nghiệp cao... cho nên Singapore là nước trong ASEAN chuyển sang EOI sớm nhất. Malaixia chuyển sang chiến lược này vào năm 1968 với việc ban hành Luật khuyến khích đầu tư nước ngoài, Thái Lan chuyển sang EOI năm 1972 cũng với chính sách khuyến khích xuất khẩu. Indonesia chuyển sang EOI muộn hơn vào giữa những năm 80, khi cuộc khủng hoảng tài chính do công ty dầu mỏ quốc gia gây nên vào cuối thập kỷ 70 mà Nhà nước không còn khả năng cung cấp vốn hỗ trợ cho chiến lược ISI nữa.

Ngoài sự khác nhau về thời gian, con đường phát triển công nghiệp hoá hướng ra xuất khẩu của các nước ASEAN cũng khá đa dạng. Tuỳ theo thế mạnh của mình, mỗi nước chọn một hướng đi cho phù hợp. Inđônêsia dựa vào sự phát triển của ngành công nghiệp dầu mỏ. Thái Lan nêu khẩu hiệu "tăng trưởng ổn định với sự dẫn dắt của kinh tế tư nhân", Malaixia thực hiện tăng cường xuất khẩu với "chính sách kinh tế mới" còn Philippine coi việc vay nợ nước ngoài là động lực để thực hiện công nghiệp hoá. Sau một thời gian thực hiện chiến lược EOI, ASEAN đã nhanh chóng hội nhập vào nền kinh tế khu vực, kim ngạch thương mại tăng nhanh và cơ cấu ngành hàng xuất khẩu thay đổi theo hướng đa dạng hoá và nâng cao chất lượng để tăng cường sản xuất hàng xuất khẩu.

Sau những biến động của tình hình thế giới từ đầu thập kỷ 80 như cuộc khủng hoảng năng lượng lần thứ hai, cuộc khủng hoảng toàn diện đi đến sụp đổ của các nước Đông âu, Liên Xô và sự phát triển mạnh mẽ của cuộc cách mạng khoa học và công nghệ với những phát hiện mới về vật liệu, về kỹ thuật đã làm cho các ngành sản xuất có lượng công nhân đông và dùng nhiều nguyên liệu truyền thống gặp khó khăn. Để khắc phục những bất lợi này (vì hầu hết đều dựa vào nguồn tài nguyên khá phong phú và lực lượng lao động dồi dào, giá tương đối rẻ) các nước ASEAN đã chuyển sang chiến lược "hỗn hợp" giữa ISI và EOI nhằm điều chỉnh cơ cấu công nghiệp theo hướng giảm dần những ngành sử dụng nhiều lao động như dệt, may mặc và nhanh chóng tăng các sản phẩm có hàm lượng công nghệ cao như xe hơi, máy tính điện tử. Kết hợp công nghệ hiện đại với thủ công, xây dựng một số thị trường trọng điểm kết hợp với đa dạng hoá thị trường tiêu thụ.

Như vậy, trong mấy thập kỷ vừa qua, chiến lược phát triển kinh tế của các nước ASEAN mà cốt lõi của nó là đường lối công nghiệp hoá được khái quát như sau: thay thế nhập khẩu - hướng về xuất khẩu - điều chỉnh cơ cấu - kết hợp thay thế nhập khẩu và hướng về xuất khẩu.

2. Nhà nước đã tiến hành nhiều biện pháp chỉ đạo có hiệu quả.

Một là, sau khi giành được độc lập các nước ASEAN liên tục đề ra những kế hoạch 5 năm nhằm thúc đẩy nền kinh tế phát triển. Điều quan trọng là thực hiện các chính sách này các nước ASEAN căn cứ vào điều kiện quốc tế và trong nước để điều chỉnh cho phù hợp. Một điều chỉnh rõ nhất trong chính sách kinh tế mà các nước ASEAN đều tiến hành là sự phát triển giữa 2 khu vực quốc doanh và tư nhân. Thời kỳ đầu, khu vực kinh tế quốc doanh giữ vị trí quan trọng, đi đầu trong nhiều ngành kinh tế then chốt mà khu vực kinh tế tư nhân chưa thể đảm nhận được như phát triển cơ sở hạ tầng (giao thông vận tải, bưu chính viễn thông, thông tin liên lạc...), phát triển các ngành sản xuất công nghiệp nặng như điện lực, luyện kim, khai khoáng, dầu mỏ... Những cố gắng này góp phần thay đổi cơ cấu và tăng trưởng cao nền kinh tế của các quốc gia. Sau một thời gian phát triển, các cơ sở kinh tế quốc doanh bộc lộ một số nhược điểm do thực hiện độc quyền trong các lĩnh vực sản xuất dẫn tới thiếu khả năng cạnh tranh. Các cơ sở quốc doanh thường có bộ máy biên chế cồng kềnh, kém hiệu quả. Tuyệt đại bộ phận những người đứng đầu các cơ sở quốc doanh là dân bản xứ ít có kinh nghiệm trong quản lý các tổ chức sản xuất nên dễ bị thua lỗ trong sản xuất kinh doanh. Để khắc phục tình trạng này các nước ASEAN đã tăng cường phát triển khu vực kinh tế tư nhân và cho rằng tư nhân hoá và tự do hoá nền kinh tế là góp phần tăng trưởng và phát triển kinh tế. Tiến hành tư nhân hoá, một mặt góp phần thực hiện có hiệu quả trong quá trình phát triển kinh tế nhưng mặt khác lại cũng tạo nên những tiêu cực. Đó là tình trạng phân hoá giàu nghèo khá nhanh trong xã hội, dẫn tới Nhà nước phải đứng ra giải quyết mối quan hệ giữa tăng trưởng kinh tế và công bằng xã hội; sự phản ứng của các dân tộc bản địa và tư bản tư nhân trong nước có vốn ít với tư bản nước ngoài là người có khả năng mua nhiều cổ phần.

Hai là, Nhà nước tác động vào hệ thống tài chính tiền tệ. Để điều tiết và nhằm ổn định nền kinh tế vĩ mô, Nhà nước các nước ASEAN đã coi việc đề ra chính sách tài chính, tiền tệ đúng như một công cụ quan trọng nhất. Hầu hết các nước ASEAN đều thực hiện độc quyền hệ thống tài chính - tiền tệ, sở hữu đại bộ phận các ngân hàng thương mại lớn cùng với ngân hàng Trung ương. Điều này cho phép chính phủ có thể can thiệp trực tiếp và nhanh chóng về mặt tài chính và thông qua đó có khả năng kiểm soát đối với các khu vực kinh tế khác.

Cùng với việc phát triển, giám sát các ngân hàng trong nước, các chính phủ hạn chế tối đa khả năng hoạt động của các tổ chức tài chính ngoại quốc trong lãnh thổ để tránh cạnh tranh với các tổ chức tài chính trong nước.

Các nước ASEAN đều coi trọng chính sách thuế và coi đó là nhân tó kích thích tăng trưởng kinh tế. Nhìn vào quá trình điều chỉnh của các nhà nước ASEAN trong lĩnh vực này mấy chục năm qua thấy khá rõ điều đó. Chẳng hạn, ở Philippine cho đến trước thập kỷ 60 tình hình kinh tế nước này không ổn định, hệ thống thuế rất phức tạp với nhiều loại và mức thuế khác nhau, công tác quản lý thuế kém, thất thu lớn do đó mức thu thuế chỉ đạt 10% tổng sản phẩm quốc dân. Để chấn chỉnh ngành này, đầu thập kỷ 60, Nhà nước đã lập văn phòng thuế quốc gia và thu thuế trực tiếp dưới sự quản lý chặt chẽ của chính quyền Trung ương, đồng thời đơn giản hệ thống thuế, ban hành thuế giá trị gia tăng. Nhờ vậy, hoạt động thu thuế của Philippine đạt hiệu quả tốt và đã góp phần không nhỏ vào ổn định và phát triển nền kinh tế quốc dân.

Cùng với việc tăng nguồn thu, đặc biệt từ thuế, các nhà nước ASEAN đều tập trung vào việc giảm chi bằng biện pháp kiểm soát chi tiêu thường xuyên của Chính phủ, đồng thời tiến hành cải cách bộ máy hành chính theo hướng gọn nhẹ, giảm số viên chức tới mức thích hợp. Mặt khác chính phủ các nước ASEAN dành những khoản chi phí lớn vào các ngành, lĩnh vực theo họ là quan trọng góp phần vào tăng trưởng kinh tế như chi phí cho giáo dục, đào tạo, xây dựng kết cấu hạ tầng.

Một thành công khác của các Nhà nước ASEAN trong khi thực hiện chính sách tiền tệ là các nước này giải quyết tốt giữa chính sách thương mại và chính sách về tỉ giá đồng tiền nhằm tạo điều kiện thuận lợi cho xuất khẩu bằng việc duy trì tỷ giá trao đổi thấp hơn. Trong thập niên 80, các nước ASEAN đều phải nâng cao tỷ giá hối đoái, phá giá đồng tiền trong nước thậm chí thả nổi tỷ giá để khắc phục tình trạng mất cân đối trong buôn bán. Năm 1977, Indonesia phá giá đồng Rupi với ý định ngăn chặn sự thất thu từ các ngành kinh tế không phải dầu mỏ. Năm 1984, Indonesia lại phá giá đồng Rupi cùng với việc tăng thuế và giảm chi tiêu. Philippine thì phá giá đồng pêsô nhiều lần vào các năm 1976, 1980, 1983, 1984. Thái Lan phá giá đồng Bath năm 1981, năm 1984 đồng thời ban hành một số biện pháp về tín dụng, tài chính. Malaixia thả nổi đồng tiền vào tháng 6 năm 1973. Những chính sách về tài chính, tiền tệ trên đã giúp cho các nước ASEAN thực hiện có hiệu quả chiến lược hướng ra xuất khẩu vào những năm 80.

Ba là, nhà nước các nước ASEAN có những chính sách cởi mở, và xây dựng cơ sở hạ tầng nhằm thu hút vốn từ bên ngoài để phát triển.

Cũng như các nước đang phát triển khác sau khi giành độc lập kinh tế, các nước ASEAN lệ thuộc vào nước ngoài, đời sống nhân dân còn khó khăn, do đó nền kinh tế muốn phát triển phải có vốn. Để khắc phục tình trạng thiếu vốn, chính phủ các nước ASEAN một mặt thực hành tiết kiệm, phát hành cổ phiếu, trái phiếu, mở thị trường chứng khoán ở trong nước, mặt khác thi hành chính sách cởi mở để thu hút vốn đầu tư nước ngoài. Nhà nước khuyến khích đầu tư nước ngoài bằng chính sách ưu đãi đảm bảo không quốc hữu hoá; bảo đảm tư cách pháp nhân về quyền sở hữu kinh doanh không phân biệt với người bản xứ; Nhà nước cung cấp cho họ nguồn lao động rẻ ổn định; được dùng nguyên liệu tại chỗ và cho phép hồi hương vốn và lợi nhuận; tạo sự ổn định về chính trị để các nhà đầu tư yên tâm làm ăn... Trong ASEAN, Singapore là một trong những nước ban hành luật đầu tư sớm nhất (1965). Bộ luật này được sửa đổi vào các năm 1967, 1971 nhằm thể chế hoá và đưa ra các ưu đãi đối với các nhà đầu tư nước ngoài ở các ngành công nghiệp mũi nhọn. Đến đầu thập kỷ 80, Singapore còn sửa đổi, bổ sung luật đầu tư nhằm khuyến khích các nhà đầu tư có số lượng vốn lớn và miễn, giảm thuế cho những công ty làm ăn thua lỗ. Thái Lan ban hành luật đầu tư vào năm 1970, đến năm 1986 hoàn thiện bộ luật này với việc đưa ra chính sách miễn thuế kinh doanh và thuế xuất khẩu đối với doanh nghiệp có ít nhất 2% khối lượng sản phẩm dành cho xuất khẩu. Những năm 80, để khuyến khích các nhà đầu tư nước ngoài, Malaixia cũng đề ra những điều kiện ưu tiên. Ví dụ, những công ty nào chỉ có ít nhất 5% sản phẩm xuất khẩu và sản phẩm này không cạnh tranh với sản phẩm nội địa, thuê ít nhất 350 công nhân trong nước thì vốn đầu tư nước ngoài được phép lên tới 100%. Cũng thời gian này chính phủ Malaixia đã điều chỉnh "chính sách kinh tế mới" cho phép người Hoa được mua cổ phiếu dư thừa của người Mã Lai và cho phép các công ty buôn bán chứng khoán tăng cổ phần của họ tại công ty mua bán chứng khoán trong nước từ 30% lên 49%.

Cùng với những chính sách thông thoáng, cởi mở, chính phủ các nước ASEAN đã chú trọng xây dựng và phát triển cơ sở hạ tầng nhằm đảm bảo điều kiện tốt hơn cho các nhà đầu tư nước ngoài hoạt động. Những lĩnh vực chủ yếu các nước ASEAN phát triển là: điện, nước, nhà ở, bưu điện, kho bãi, nhà xưởng, đường giao thông, sân bay, cầu cảng... Do quan tâm đúng mức đến vấn đề này nên cơ sở hạ tầng của một số nước như Singapore, Malaixia, Thái Lan. .. đã được nâng cấp đáp ứng tiêu chuẩn quốc tế. Ngoài vấn đề tập trung xây dựng cơ sở hạ tầng mang tính cụ thể như trên thì các nước này có những chính sách ưu tiên xây dựng cơ sở hạ tầng cùng với hệ thống tài chính ngân hàng, công ty bảo hiểm, với những đảm bảo về giáo dục, y tế và phúc lợi xã hội.

Nhà nước của các nước ASEAN có vai trò rất quan trọng để thúc đẩy phát triển kinh tế mà nội dung của chủ trương cũng như những biện pháp nêu trên chỉ là những nét cơ bản. Việt Nam đang bước vào thời kỳ đẩy mạnh công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước thì những bài học kinh nghiệm mà các nước ASEAN đã trải qua cách đây 20-30 năm có thể để Việt Nam chúng ta tham khảo và vận dụng. Tất nhiên, không thể có những khuôn mẫu có sẵn mà phải căn cứ vào điều kiện cụ thể của Việt Nam mà áp dụng cho phù hợp, có hiệu quả./.