Số 17 - Kiến trúc an ninh khu vực châu Á - Thái Bình Dương

Kiến trúc an ninh khu vực châu Á - Thái Bình Dương - thách thức và triển vọng

Tác giả: Lê Linh Lan.

Cuộc chiến tranh lạnh tuy đã kết thúc hơn 5 năm qua, nhưng cho đến nay người ta vẫn chưa ngừng nói về tác động sâu rộng của nó đối với mọi mặt đời sống chính trị quốc tế. Điều này một phần do chiến tranh lạnh kết thúc đã làm tan vỡ trật tự thế giới hai cực tồn tại hơn 40 năm. Và không ít học giả cũng như các nhà phân tích nuối tiếc cho rằng, mặc dù thời kỳ này luôn được nhắc đến với cái tên "Chiến tranh lạnh", nhưng trên thực tế, đây là một thời kỳ "hòa bình dài lâu" nhất trong thế kỷ 20 vì chiến tranh thế giới không nổ ra ở trung tâm chính trị quốc tế. Mặt khác, người ta luôn nhắc đến nó vì sự kết thúc chiến tranh lạnh không chỉ mang lại cơ hội cho các quốc gia, mà nó còn tạo nên những thách thức lớn lao. Đối với khu vực châu A' - Thái Bình Dương, một trong những cơ hội đồng thời cũng là thách thức to lớn là việc xây dựng một cơ chế an ninh thích hợp để thúc đẩy hòa bình và ổn định trong khu vực. Bài viết này tập trung phân tích những tầng hợp tác an ninh - những bộ phận cấu thành cho một kiến trúc an ninh mới ở khu vực - những vấn đề tiềm tàng của kiến trúc an ninh khu vực hiện nay và triển vọng về một cơ chế an ninh toàn khu vực có khả năng giải quyết những vấn đề an ninh đang có nguy cơ đe dọa hòa bình và ổn định khu vực.

Kiến trúc an ninh ở châu A' - Thái Bình Dương bao gồm các dàn xếp an ninh song phương và cơ chế hợp tác an ninh toàn khu vực.

Hợp tác an ninh song phương không phải là một loại dàn xếp an ninh mới lạ đối với khu vực châu A' - Thái Bình Dương. Ngược lại, các hiệp định hợp tác an ninh giữa Mỹ với các đồng minh khu vực như Nhật, Hàn Quốc, Thái Lan, Philippines, Australia, New Zealand v.v... là nền tảng của chính sách châu á của Mỹ trong suốt thời kỳ chiến tranh lạnh nhằm chống lại sự bành trướng ảnh hưởng của Liên Xô. Tuy nhiên, điều đáng chú ý ở đây là sự kết thúc của chiến tranh lạnh và sự tan rã của Liên Xô đã không chấm dứt những mối quan hệ an ninh này mà trên thực tế trong vòng một năm trở lại đây, có thể nói xu hướng các nước trong khu vực tăng cường hợp tác an ninh song phương là một xu thế nổi bật. Tháng 11 năm 1995, Australia và Indonesia ký hiệp định hợp tác an ninh song phương. Cho dù mối quan hệ riêng gần gũi giữa Tổng thống Suharto và Thủ tướng Paul Keating là một trong những nhân tố dẫn đến việc ký kết hiệp định, có thể thấy sự kiện này vẫn có ý nghĩa đặc biệt quan trọng nếu tính đến truyền thống ngoại giao độc lập và tự chủ của Inđônêsia, tư cách của Inđônêsia là nước đầu tàu trong Phong trào Không liên kết. Không những thế, Indônêsia luôn lên án Hiệp định phòng thủ 5 nước giữa Malaysia, Singapore, Anh, Australia và New Zealand. Và đây là lần đầu tiên trong lịch sử Indonesia ký một hiệp định phòng thủ song phương với một quốc gia khác.

Sau đó không lâu, vào tháng 4/1996, Mỹ và Nhật tái khẳng định Hiệp ước an ninh giữa hai nước đã được ký kết từ năm 1952, không những thế đã mở rộng phạm vi Hiệp ước này. Gần như ngay sau khi Mỹ và Nhật ra tuyên bố chung về những vấn đề an ninh cho thế kỷ 21, Trung Quốc và Nga đã ký kết một thoả hiệp với tên gọi "đối tác chiến lược cho thế kỷ 21". Hiệp ước an ninh Mỹ-Australia cũng được tiếp tục. Bên cạnh đó, các nước thành viên ASEAN cũng tăng cường quan hệ hợp tác quân sự mà điển hình là giữa Singapore và Thái Lan.

Cùng với xu thế tăng cường hợp tác an ninh song phương giữa các nước khu vực, hợp tác an ninh đa phương khu vực dưới hình thức Diễn đàn an ninh ASEAN (ARF) cũng đã có những bước tiến đáng kể.

Ra đời năm 1994, Diễn đàn an ninh ASEAN (ARF) là một trong những nỗ lực của ASEAN trong việc tăng cường vai trò của mình cũng như lôi kéo Trung Quốc vào các vấn đề của khu vực. Có thể nói ARF là biểu hiện thành công nhất của sự điều chỉnh chính sách của ASEAN trước thực tế chiến lược mới trong thời kỳ sau chiến tranh lạnh và thời kỳ sau khi cuộc xung đột ở Campuchea đi đến một giải pháp. Cuộc chiến ở Campuchea chấm dứt, chất keo dính tạo nên sự cố kết chính trị của ASEAN cũng không còn, ASEAN đột nhiên thấy mình mất đi phần nào vai trò đối với Mỹ, Trung Quốc cũng như vị trí trung tâm mà nó đã chiếm giữ trong suốt 13 năm xung đột ở Campuchea với tư cách là nhóm nước đi đầu trong liên minh chống Việt Nam. ARF, một cơ chế hợp tác giữa ASEAN và các cường quốc ngoài khu vực Đông Nam á, ra đời trong hoàn cảnh đó và tổ chức này đã nhanh chóng được đông đảo các nước ủng hộ và tham gia (1) .

Mặc dầu có những phê phán về tiến trình ARF và triển vọng của nó trong việc giải quyết các vấn đề an ninh khu vực, cần phải thấy đây là một mô hình hợp tác thích hợp với thực tế an ninh của khu vực châu á - Thái Bình Dương và nó đã đạt được một số thành tựu nhất định trong việc xây dựng lòng tin ở khu vực. Hơn nữa, cũng như bản thân ASEAN, tổ chức sáng lập và hiện giữ vai trò trung tâm của ARF, ARF không phải được tạo lập với mục đích giải quyết các vấn đề an ninh khu vực. ARF được thành lập với mục tiêu chủ yếu và trước hết là để cải thiện bầu không khí mà trong đó các nước sẽ bàn bạc và tiến tới giải quyết tranh chấp(2). Với cách nhìn như vậy phải thừa nhận rằng ARF đã thành công đáng kể đặc biệt là trong việc lôi kéo Trung Quốc (3) , vốn không mặn mà với chủ nghĩa đa phương, tham gia vào Diễn đàn. Mặt khác, cần nhận thức được rằng nếu ARF vẫn chỉ dừng lại như ở mức độ hiện nay thì rất có thể sẽ gây thất vọng cho một số nước luôn chỉ trích tiến độ chậm chạp của ARF đặc biệt là Mỹ, Nhật, Australia, Canađa và các nước EU. Ngoài ra với sự mở rộng thành viên đối thoại ARF (hiện nay lên tới 21), hiệu quả tiến trình ARF sẽ càng bị ảnh hưởng bởi vì nguyên tắc nhất trí của ASEAN cũng là nguyên tắc làm việc của ARF. Tuy có những mặt tích cực nhưng nguyên tắc nhất trí áp dụng cho một Diễn đàn bao gồm 21 nước với trình độ phát triển kinh tế, hệ thống chính trị, nhận thức về an ninh v.v... vô cùng khác biệt, rất có thể sẽ dẫn đến tình trạng những vấn đề an ninh thực sự gay cấn sẽ không được mang ra thảo luận, hoặc bị trì hoàn hoặc nếu được đưa ra cũng khó mà đạt được sự nhất trí giữa tất cả các nước.

Bên cạnh tiến trình hợp tác an ninh chính thức ở khu vực ARF, khu vực châu á - Thái Bình Dương còn chứng kiến sự ra đời và lớn mạnh không ngừng của tiến trình hợp tác an ninh không chính thức (kênh 2) giữa các học giả, quan chức chính phủ với tư cách cá nhân, đại diện của giới doanh nghiệp báo chí, truyền hình v.v... Trong số khoảng hơn 30 bên đối thoại kênh 2 về các vấn đề khu vực, Hội đồng hợp tác an ninh Châu á - Thái Bình Dương (CSCAP) với 20 nước thành viên là tổ chức ngày càng có ảnh hưởng lớn ở khu vực (4) . Là Diễn đàn kênh 2 thảo luận các vấn đề an ninh bao gồm cả các vấn đề an ninh truyền thống đến những vấn đề an ninh phi quân sự như ma tuý, tội ác, an ninh hàng hải..., CSCAP đã tương đối thành công trong việc đề ra những khuyến nghị chính sách đối với chính phủ các nước thành viên và ở mức độ nào đó đã góp phần cho hoạt động của ARF tương tự như vai trò của PECC đối với APEC. Hợp tác an ninh khu vực kênh 2 có một vai trò tích cực đối với an ninh khu vực, đặc biệt trong bối cảnh các nước trong khu vực vốn không có truyền thống ngoại giao đa phương lâu đời và vẫn tồn tại một sự nhạy cảm đáng kể đối với các thể chế chính phủ chính thức (5) .

Như vậy, kiến trúc an ninh khu vực châu á - Thái Bình Dương sau chiến tranh lạnh đang trong giai đoạn quá độ hiện nay vẫn tiếp tục duy trì những dàn xếp an ninh song phương, di sản của chiến tranh lạnh và bên cạnh đó là sự xuất hiện cơ chế hợp tác an ninh chính thức và không chính thức. Và kiến trúc an ninh khu vực hiện nay khó có thể nói là đã ổn định và có khả năng đối phó được với những vấn đề an ninh khu vực bởi vì vẫn còn tiềm ẩn một số thách thức.

Thứ nhất, xu hướng tăng cường hợp tác an ninh song phương có thể có những tác động bất lợi đối với an ninh ở khu vực đặc biệt là hiện nay, khi môi trường an ninh chưa rõ ràng. Mối quan hệ giữa các nước lớn còn chưa định hình cho nên những hoạt động liên kết hay tái liên kết chiến lược rất dễ dẫn đến những phản ứng và tính toán trả đũa. Mặc dù Trung Quốc đã phần nào chấp nhận sự hiện diện quân sự của Mỹ ở khu vực nhưng sự tái khẳng định và mở rộng phạm vi hiệp ước an ninh Mỹ-Nhật mà Trung Quốc coi rằng nhằm đối phó với "mối đe dọa Trung Quốc" chắc chắn là một trong những nhân tố đẩy Trung Quốc với Nga, hai đối thủ cũ, trở thành "đối tác chiến lược cho thế kỷ 21".

Thứ hai, bởi các mối quan hệ an ninh song phương vẫn giữ vai trò rất quan trọng nếu không nói là chủ đạo trong các vấn đề khu vực, các nước sẽ không thấy nhu cầu khẩn thiết trong việc tạo dựng một cơ chế hợp tác an ninh toàn khu vực. Điều này cộng thêm với sự e ngại truyền thống của một số nước trong khu vực đối với ngoại giao đa phương như Trung Quốc, Bắc Triều Tiên và một số nước ASEAN khác, sẽ làm giảm phần nào sự tham gia của các nước vào ARF và ngăn cản sự tiến triển của ARF.

Thứ ba, vì vai trò của ARF như đã phân tích ở trên còn rất nhiều hạn chế và ARF có rất ít khả năng để trở thành một cơ chế hợp tác giải quyết các vấn đề an ninh cụ thể ở khu vực, hầu như tất cả các nước trong khu vực đều coi Diễn đàn này chỉ là một công cụ ngoại giao bổ trợ chứ không chính yếu, có ý nghĩa tượng trưng nhiều hơn là thiết thực. Điều này dẫn đến xu thế các nước khu vực tích cực tăng cường khả năng quân sự. Sẽ là thổi phồng nếu khẳng định như một số nhà phân tích quá lo âu đã cảnh báo về một cuộc chạy đua vũ trang ở Đông á. Tuy nhiên, chi phí quân sự của các nước trong khu vực tăng với một tốc độ đáng lo ngại đặc biệt trong bối cảnh không tồn tại mối đe dọa quân

sự trực tiếp đối với các nước. Nếu như đà tăng ngân sách quân sự của một số nước như hiện nay được duy trì trong 10 đến 15 năm nữa thì rất có thể nó sẽ thực sự trở thành một cuộc chạy đua vũ trang khu vực. Nguy cơ này là hiện thực nếu tính đến thực tế là khái niệm công khai hóa trong lĩnh vực an ninh quân sự là một khái niệm tương đối mới đối với khu vực. Trong bối cảnh như vậy, đương nhiên tăng cường vũ trang ở một nước sẽ gây ra những phản ứng lo ngại và đối phó ở một nước khác trong khu vực đặc biệt là khi giữa các nước vẫn còn nhiều tranh chấp chưa được giải quyết.

Thứ tư, kiến trúc an ninh hiện nay của khu vực chưa hoàn toàn có được sự tham gia tích cực và có tính xây dựng của Trung Quốc - nhân tố trung tâm trong phương trình chiến lược ở khu vực châu á - Thái Bình Dương. Không chỉ vì Trung Quốc là một trong những cường quốc lớn khu vực mà bản thân tương lai của Trung Quốc cũng là một vấn đề lớn ở khu vực châu á - Thái Bình Dương. Hơn nữa, Trung Quốc là một bên trong một số tranh chấp như tranh chấp lãnh thổ ở Biển Đông, vấn đề Đài Loan. Mặc dù gần đây Trung Quốc tỏ ra có thái độ tích cực hơn trong quan hệ với các nước trong khu vực nói chung và trong khuôn khổ diễn đàn ARF nói riêng, khó có thể kết luận là Trung Quốc thực sự thay đổi theo hướng hợp tác bởi giữa hành động và lời nói của Trung Quốc thường không nhất quán. Có thể đây là một trong những cố gắng xoa dịu ngờ vực ngày càng tăng của các nước trong khu vực. Hơn nữa, bởi vì người ta cũng không thể lường trước được những ý đồ của Trung Quốc trong tương lai nên cũng chưa thể đánh giá chính xác động cơ đằng sau những chuyển biến thái độ của Trung Quốc hiện nay đặc biệt là khi mà lịch sử quan hệ của Trung Quốc với các nước khu vực không đưa ra được những bằng chứng thuyết phục.

Triển vọng về một cơ chế an ninh khu vực theo mô hình của châu âu có khả năng giải quyết một cách hiệu quả các vấn đề an ninh khu vực ở châu á - Thái Bình Dương trong tương lai gần khó có thể nói là khả quan vì một số yếu tố như sự khác biệt quá lớn về mức độ phát triển kinh tế, sự đa dạng của các hệ thống chính trị giữa các nước và các nền văn hóa khác nhau ở khu vực này khiến cho việc áp dụng mô hình hợp tác an ninh của châu âu (CSCE) không thích hợp. Mặt khác, tuy có những ý kiến cho rằng đã bắt đầu xuất hiện một "Cộng đồng Thái Bình Dương", ý thức về một cộng đồng với những lợi ích chung ở khu vực này còn trong tình trạng phôi thai. Chủ nghĩa đa phương vẫn còn là một khái niệm tương đối mới (6) đối với khu vực và điều đó cũng là một trong những yếu tố rất quan trọng. Là một nước châu á có truyền thống coi trong quan hệ song phương hơn ngoại giao đa phương, Trung Quốc là nước lớn tiếng nhất ủng hộ cách tiếp cận với tiến độ chậm trong khuôn khổ Diễn đàn khu vực ASEAN. Đặc biệt Trung Quốc cũng luôn lo ngại vấn đề Đài Loan và Tranh chấp Biển Đông bị quốc tế hóa. Ngoài ra, như một học giả Canađa lập luận, những cường quốc đang nổi lên hiếm khi tìm cách tham gia vào những thể chế quốc tế có khả năng hạn chế phạm vi hành động của mình (7) . Và không chỉ riêng Trung Quốc, đa số các nước Đông Nam á cũng có truyền thống coi trọng chủ nghĩa song phương hơn chủ nghĩa đa phương trong cách tiếp cận đối với các vấn đề an ninh khu vực.

Có nhiều ý kiến và đánh giá khác nhau về ARF, về triển vọng của Diễn đàn này. Tuy nhiên, ít ai có thể tranh cãi một thực tế là thành công hay thất bại của tổ chức này phụ thuộc rất nhiều vào thiện chí của Trung Quốc. Vai trò trung tâm của Trung Quốc trong tranh chấp Biển Đông, vấn đề Đài Loan, phổ biến vũ khi hạt nhân và cả một loạt những vấn đề an ninh có tính chất phi quân sự như môi trường, dân số, năng lượng và lương thực đủ cho thấy rằng sự tham gia của Trung Quốc vào Diễn đàn có tính chất quyết định cho toàn bộ hoạt động của Diễn đàn này. Nếu như Trung Quốc quyết định trở thành một thành viên tích cực và xây dựng thì ARF rất có tiềm năng trở thành một cơ chế xây dựng lòng tin, ngoại giao phòng ngừa có vai trò đáng kể ở khu vực châu á - Thái Bình Dương. Trong trường hợp ngược lại, nếu như Trung Quốc quyết định sử dụng sức mạnh để giải quyết tranh chấp, như nước này đã từng hành động không ít lần trong quá khứ, ARF sẽ trở nên ít tác dụng. Tuy nhiên, có thể thấy hai yếu tố có tác dụng ngăn cản kịch bản thứ hai xảy ra. Thứ nhất, khái niệm an ninh trong thời kỳ sau chiến tranh lạnh không chỉ bao gồm khái niệm an ninh quân sự. An ninh ngày càng được nhận thức dưới góc độ "an ninh toàn diện" bao gồm an ninh kinh tế, chính trị, xã hội và đặc biệt phát triển kinh tế được coi là yếu tố vô cùng quan trọng của an ninh quốc gia. Trung Quốc sẽ phải tính đến yếu tố này trong hành động của mình, đặc biệt là trong bối cảnh sự phụ thuộc giữa các nước ngày càng tăng. Thứ hai, hành động quá khích của Trung Quốc, đặc biệt trong các vấn đề tranh chấp lãnh thổ sẽ nhanh chóng tạo ra một liên minh chống Trung Quốc giữa các nước kể cả những nước lớn như Mỹ, Nhật - những nước có lợi ích sống còn trong việc duy trì đường thông thương hàng hải qua vùng biển này và các nước ASEAN có tranh chấp chủ quyền với Trung Quốc.

Tóm lại, trong một môi trường an ninh chưa rõ ràng và đầy bất trắc ở khu vực châu á - Thái Bình Dương và đặc biệt là trật tự khu vực còn ở trong gia đoạn quá độ, các nước trong khu vực sẽ phải sử dụng tất cả những công cụ có thể có trong tay mình. Các dàn xếp an ninh khu vực song phương và đa phương, chính thức và không chính thức, sẽ tiếp tục chi phối các mối quan hệ trong khu vực. Trong tương lai gần từ 10 đến 15 năm tới, rất ít khả năng những dàn xếp an ninh song phương sẽ nhường chỗ cho một cơ chế an ninh toàn khu vực có khả năng giải quyết các thách thức chiến lược mà các nước trong khu vực đang phải đương đầu. Và những thay đổi trong tương lai đó sẽ phụ thuộc nhiều vào nhân tố Trung Quốc. Tuy Trung Quốc vẫn là một ẩn số lớn nhưng trong kịch bản mà có lẽ tất cả chúng ta đều mong muốn hơn cùng với thời gian và cùng với sự phụ thuộc lẫn nhau ngày càng lớn giữa các nước trong khu vực, Trung Quốc sẽ trở nên một nhân tố tích cực trong các vấn đề khu vực và điều đó sẽ tạo điều kiện để ARF phát triển, tuy vẫn với tốc độ chậm, và trở thành một cơ chế xây dựng lòng tin, ngoại giao phòng ngừa và tiến tới là một cơ chế giải quyết hiệu quả các vấn đề an ninh khu vực. Để cho khả năng này trở thành hiện thực, suy cho cùng phương thức tốt nhất vẫn là lôi kéo Trung Quốc sâu hơn nữa, toàn diện hơn nữa vào các quá trình an ninh khu vực và đồng thời các nước khu vực cũng phải tôn trọng và đánh giá đúng mức vai trò mới nổi lên của Trung Quốc - một siêu cường trong thế kỷ 21./.